Está buscando um candidato a presidente que possa “mudar o Brasil”, de qualquer lado do espectro político? Não vai adiantar muito se você não escolher um Congresso que possa ajudá-lo a emendar a Constituição.
O principal aspecto do cotidiano de deputados federais e senadores será propor novas leis e brigar por orçamento para seus Estados. No entanto, para fazer as prometidas reformas da Previdência, tributária e política propostas por todos os candidatos à Presidência, será necessário enfrentar o processo de alterar os dispositivos da Carta Magna brasileira.
Um exemplo recente é a PEC (Proposta de Emenda à Constituição) do teto dos gastos públicos, aprovada em 2016, que estabelece que os gastos do governo federal não poderão crescer acima da inflação por 20 anos. A reforma trabalhista, outra PEC, aprovada em 2017, também provocou polêmica ao modificar regras para demissão, relativas a férias, jornada de trabalho e outras.
Para se ter ideia, em 2016 e 2017, o governo Temer emendou a Constituição oito vezes, com o apoio de três quintos da Câmara e do Senado. Ainda assim, não conseguiu aprovar a reforma da Previdência.
“Essa maioria necessária para alterar a nossa Constituição é maior do que a maioria produzida nas urnas”, disse à BBC News Brasil Rogério Bastos Arantes, professor da Universidade de São Paulo (USP) e autor de diversos estudos sobre a Constituição.
“Isso obriga um presidente a ter que aumentar sempre a maioria pela qual ele foi eleito, e a fazer coalizões amplas. É impossível governar o país sem uma maioria de três quintos na Câmara e no Senado.”
Por isso, governar com a Constituição brasileira é uma tarefa que exige especial habilidade da parte dos presidentes, que sempre precisarão conseguir apoio para fazer a maior parte das mudanças duradouras. E é aí que entra o seu voto.
“O eleitor precisa entender o que prefere quando vota em deputados federais e senadores: se é dar mais força para o governo ou impedir o governo de implementar sua agenda”, disse à BBC News Brasil o cientista político Cláudio Couto, especialista em gestão pública da FGV-SP.
“Se você quer que o Brasil mude e acha que o candidato à presidência vai fazer essa mudança, dê uma base parlamentar maior para ele, e ele conseguirá aprovar o que quiser. Mas, se o presidente que vai ganhar é contrário a seus interesses, vote na oposição, porque faz com que ele tenha menor capacidade de fazer mudanças mais duradouras.”
Como as emendas à Constituição são aprovadas e qual o preço que se paga por isso
Boa parte dos presidentes usa a maior parte do seu poder de articulação política para aprovar as chamadas Propostas de Emenda à Constituição (PECs).
Elas não acontecem com frequência, mas mobilizam a maior parte dos parlamentares e da opinião pública porque são modificações que permanecerão cristalizadas por mais tempo.
Uma proposta de emenda à Constituição tem que ser feita pelo presidente da República, por no mínimo um terço do total de deputados ou por mais da metade das assembleias legislativas dos Estados. Em seguida, essas emendas precisam ser aprovadas por três quintos dos membros da Câmara e do Senado.
É um processo relativamente fácil de alteração de uma constituição, comparado, por exemplo, com o americano. Nos EUA, além de dois terços dos votos nas duas casas, é preciso também a aprovação de quatro quintos das assembleias estaduais.
Segundo Rogério Arantes, essa facilidade de emendar é benéfica para uma Carta Magna extensa como a nossa, mas requer decisões dos eleitores menos voltadas para a personalidade dos presidentes e mais para as propostas de partidos com quem eles tenham afinidades.
“Nossa escolha, em 1988, foi garantir muitas demandas dentro da Constituição. Mas, ao dar tanta ênfase à eleição do presidente e tão pouca à do Legislativo, estamos indo contra os moldes que nós mesmos estabelecemos há 30 anos.”
Direito de imagem Agência Senado
A segunda maior constituição do mundo
A atual Constituição é 44% maior do que era quando foi promulgada e é a segunda maior do mundo – só perde em tamanho para a constituição da Índia.
Esse “inchaço”, segundo os pesquisadores, se deve principalmente ao fato de que a Assembleia Constituinte brasileira incluiu uma série políticas públicas na carta – ou seja, constitucionalizou a maneira como o Estado deve atuar em diversas áreas.
“Uma coisa é você constitucionalizar um direito fundamental: à liberdade de expressão, à participação política, ao voto. Ou o federalismo, a separação de poderes e a estrutura do Estado”, explica Arantes.
“Outra coisa é você estabelecer na Constituição de que modo o Estado deve combater a seca no Nordeste, por exemplo. Ou o sistema da Previdência. Isso é o que chamamos de política pública. E é isso o que a nossa tem demais.”
Políticas públicas são cerca de 30% da Constituição brasileira, um índice bem maior do que nas anteriores. De acordo com um estudo
Ter menos políticas públicas na Constituição seria melhor?
O Congresso brasileiro aprovou 105 emendas à Constituição brasileira entre 1992 e 2017, de acordo com o levantamento de Couto e Arantes.
Apenas quatro delas fazem modificações estruturais no sistema político brasileiro, ou seja, mudam as regras do jogo político – por exemplo, permitir a reeleição do presidente e mudar seu mandato de cinco para quatro anos.
Todas as demais foram feitas em políticas públicas que, na opinião de Couto, poderiam ser mais facilmente modificadas se estivessem fora da carta.
“Seria preciso convocar uma convenção constitucional, que teria de escolher trechos da Constituição para votar novamente se eles permaneceriam na carta ou virariam Lei Ordinária ou Lei Complementar. Entre elas, poderíamos retirar as políticas que determinam como o governo deve gastar o dinheiro e as políticas da previdência.”
Como leis complementares, essas políticas poderiam ser modificadas com uma maioria absoluta na Câmara e no Senado (50% dos votos mais um). Para as leis ordinárias, só seria preciso de uma maioria simples (metade dos presentes na seção).
A proposta, na opinião de Couto, já foi feita por diversos parlamentares, mas nunca foi alvo de uma mobilização maior.
“Daria trabalho para quem tentasse fazer isso, mas poderia ser uma solução para aumentar a governabilidade dos futuros presidentes.”
realizado por Couto e Arantes, a Constituição de 1946 tinha 12,6% de conteúdo tratando do modo como o governo deve atuar em determinadas áreas; já a de 1891 tinha apenas 2,7%.
Para efeitos de comparação, a Carta Magna mexicana, de 1917, tem cerca tem 17% de políticas públicas; a da Venezuela chavista (1999), 8,4%. A constituição dos Estados Unidos, feita em 1791, tem apenas cerca de 1%.
“Nossa constituinte foi feita num período de grande ebulição, com muitos grupos fazendo demandas diferentes que foram incorporadas no texto final. Como só era necessária a aprovação da maioria absoluta (50% dos votos mais um), era mais fácil colocar as coisas. Aí acontecia o jogo de ‘aprova o meu que eu aprovo o seu'”, avalia Cláudio Couto.
“Isso não necessariamente faz com que o Estado brasileiro gaste mais, mas o preço que pagamos é ter que ficar enfrentando o processo de emendar Constituição para governar. Isso pode atrasar bastante algumas mudanças necessárias ao país, se o governo não conseguir apoio”, afirma.
